Inleiding
Bij de beoordeling van een verzoek om vergoeding van planschade moet worden onderzocht of er voor de verzoeker sprake is geweest van een nadelige wijziging van het planologische regime. Daarvoor dient dan een vergelijking te worden gemaakt tussen het oude en het nieuwe planologische regime. In dat kader is niet de feitelijke situatie van belang maar hetgeen maximaal op grond van de planologische regimes kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking van deze maximale mogelijkheden feitelijk heeft plaatsgevonden.
Op deze hoofdregel heeft de Afdeling een aantal uitzonderingen aangenomen. Zo heeft de Afdeling in een uitspraak van 9 februari 2011[1] geoordeeld dat in een geval van directe planschade de feitelijke situatie wel degelijk van belang is als deze feitelijke situatie afwijkt van wat onder het oude planologische regime mogelijk was maar geacht moet worden rechtmatig te zijn. Is dat het geval dan maakt deze feitelijke situatie onderdeel uit van het oude planologische regime (en moet dan dus wél bij de planvergelijking worden betrokken).
Op deze uitzondering deed de gemeente Zwartewaterland een beroep in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus jl.[2]
Casus
In deze zaak was door de eigenaar van een woning verzocht om vergoeding van planschade in de vorm van een waardedaling van zijn woning als gevolg van een nieuw bestemmingsplan voor een nabijgelegen bestaand bedrijventerrein. Met dit nieuwe bestemmingsplan is de geluidszone van het bedrijventerrein verruimd. Onder het oude planologische regime gold rond dit bedrijventerrein een geluidscontour van 50 dB(A). De woning van verzoeker lag buiten deze contour, zodat voor deze woning een maximale geluidbelasting gold van 50 dB(A). In het nieuwe bestemmingsplan is rond dit bedrijventerrein een geluidscontour van 55 dB(A) vastgesteld. De woning van de verzoeker ligt binnen deze contour, zodat hij nu rekening moet houden met een maximale geluidbelasting van 55 dB(A).
Naar aanleiding van het verzoek om vergoeding van planschade heeft SAOZ een advies aan de gemeente uitgebracht. SAOZ stelde vast dat voor deze woning onder het oude planologische regime feitelijk al sprake was van een maximale geluidbelasting van 53,8 dB(A) als gevolg van ‘geldende milieuvergunningen (voor een aantal bedrijven op het bedrijventerrein) en door de minister van VROM in het kader van een saneringsprogramma op grond van de Wet geluidhinder vastgestelde, maximaal toelaatbare grenswaarden voor een aantal woningen’. Daarmee was volgens SAOZ sprake van een feitelijke situatie die afweek van wat onder het oude planologische regime toegestaan was, maar geacht moest worden rechtmatig te zijn. Er was daarmee volgens SAOZ sprake van een uitzondering zoals door de Afdeling in 2011 aangenomen, zodat bij de planvergelijking uitgegaan moet worden van de feitelijke situatie onder het oude planologische regime, en daarmee van een maximale geluidsbelasting van 53,8 dB(A) ten opzichte van een maximale geluidsbelasting van 55 dB(A) onder het nieuwe planologische regime. Dit verschil is volgens SAOZ voor het menselijk oor niet waarneembaar en daarmee zo klein dat dit niet heeft geleid tot een waardevermindering van de woning van verzoeker. De rechtbank Overijssel volgde SAOZ in deze redenering.
Uitspraak
De Afdeling gaat hier echter niet in mee. Zij oordeelt dat een milieuvergunning volgens vaste jurisprudentie niet bij de planvergelijking betrokken dient te worden. Als het bevoegd gezag een vergunning verleent die tot gevolg heeft dat de volgens het bestemmingsplan ten hoogste toegestane geluidsbelasting mag worden overschreden, leidt dit volgens de Afdeling niet tot een wijziging van het planologische regime. Daarnaast oordeelt de Afdeling dat de uitzondering in de uitspraak van 9 februari 2011 zo’n uitzonderlijke situatie betrof dat deze zich niet leent voor toepassing in andere situaties. In casu had de gemeente dan ook moeten beoordelen of de verruiming van de geluidscontour van 50 dB(A) naar 55 dB(A) voor verzoeker tot nadeel in de vorm van een waardevermindering van zijn woning heeft geleid, en zo ja, wat de omvang daarvan is. De gemeente zal dit nu alsnog moeten doen.
Commentaar
Deze uitspraak past in de strikte lijn van de Afdeling wat betreft uitzonderingen op de maximale invulling van de planologische regimes bij de planvergelijking. De uitzondering in de uitspraak van 9 februari 2011 moet kennelijk (zeer) terughoudend toegepast te worden. Net zoals de Afdeling zeer terughoudend omgaat met de uitzondering op de maximale invulling als de maximale invulling met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten is.
Toch bevredigt deze uitspraak niet. Waarom zou een bouwvergunning die in het verleden in strijd met het bestemmingsplan is verleend wel onderdeel van het oude planologische regime kunnen zijn, maar een milieuvergunning niet? In beide gevallen is toch het resultaat dat de feitelijke situatie ter plaatse rechtmatig afwijkt van wat onder het oude planologische regime was toegestaan? Wellicht moet het verschil gezocht worden in het feit dat het in de uitspraak van 2011 ging om een bouwvergunning voor het eigen perceel van de verzoeker waarbij de verzoeker er op grond van gedragingen van de gemeente van uit mocht gaan dat de daarmee op zijn perceel gerealiseerde feitelijke situatie rechtmatig was. In de uitspraak van 16 augustus jl. was sprake van (milieu)vergunningen van derden die feitelijk leidden tot een hogere maximale geluidbelasting voor de woning van verzoeker dan op grond van het bestemmingsplan was toegestaan.
In de kwestie in 2011 had de verzoeker baat bij toepassing van de uitzondering, in de zaak van 16 augustus jl. juist niet. Met de theoretische benadering van de planvergelijking voorkomt de Afdeling in elk geval dat de verzoeker blijft zitten met de schade die hij feitelijk al had geleden doordat de maximale geluidbelasting van zijn woning (in afwijking van het oude bestemmingsplan) inmiddels was verhoogd.
Nienke Monnee/Ivo van Heijst
[1] ABRvS 9 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP3671.
[2] ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2192.